Co si právník Petr Bouda myslí o registru smluv a jaké chyby v něm nachází - rozhovor

Na letošním ročníku odborné konference Právo ve veřejné správě se představíte s přednáškou „Registr smluv – prakticky“. Zákon je v účinnosti již více než rok. Na jaké nejčastější problémy s jeho aplikací ve své praxi narážíte?

Problémy spojené s uveřejňováním smluv, se kterými se v praxi setkávám, lze rozdělit do tří kategorií. Tu první tvoří nesprávné uveřejnění smluv, zapříčiněné triviálními nedostatky, jako jsou nedodržení požadavku na otevřený a strojově čitelný formát, neuveřejnění metadat smlouvy, ačkoli v samotné smlouvě uveřejněné v registru smluv odpovídající informace uvedeny (a neutajeny) jsou, nebo nedostatky v identifikaci smluvních stran, velmi časté je například utajování jména a příjmení fyzické osoby v případech, kdy tato vystupuje jako podnikající fyzická osoba nebo jako kupující nemovitosti prodávané obcí. Tyto problémy jsou obvykle velmi snadno odstranitelné, a to striktním dodržováním litery zákona.

Do druhé kategorie lze zařadit interpretační obtíže spojené s výjimkami obsaženými v § 3 odst. 2 zákona o registru smluv. Kromě výjimek, doplněných do zákona poslaneckými pozměňovacími návrhy (např. § 3 odst. 2 písm. h) a l)), činí problémy i aplikace § 3 odst. 2 písm. i) tedy určení ceny, resp. hodnoty předmětu plnění smlouvy. Zde je řešením používat pravidlo „in dubio pro publico“, tedy „v pochybnostech uveřejnit“.

Třetí kategorii tvoří problémy spojené s nedodržováním jiných zákonů či s jejich nesprávným výkladem, které odhalila až nutnost začít dodržovat zákon o registru smluv. Jde například o problémy při poskytování informací, ochraně osobních údajů, ochraně obchodního tajemství „povinného subjektu“, adhezních smluv, dodržování povinnosti uzavírat smlouvy písemně, nebo nově s určením toho, zda je „povinný subjekt“ veřejným zadavatelem podle zákona o zadávání veřejných zakázek nebo ne. V těchto případech je třeba seznámit se s povinnostmi uloženými těmito jinými právními předpisy.

1. července tohoto roku vstoupila v účinnost ustanovení § 6 a § 7, která s sebou mimo jiné přinášejí obávanou sankci v podobě zrušení smlouvy od počátku. Je známo, na kolik smluv již tato sankce dopadla?

Je třeba rozlišit sankce obsažené v § 6 a § 7 zákona o registru smluv. Podle § 6 odst. 1 zákona o registru smluv jsou neúčinné v zásadě všechny smlouvy podléhající uveřejnění v registru smluv, které nebyly uveřejněny vůbec, resp. které nebyly uveřejněny v souladu se zákonem (neboť § 5 odst. 5 zákona o registru smluv obsahuje tzv. fikci neuveřejnění). Počet nesprávně uveřejněných smluv lze odhadnout pouze orientačně například z dat uvedených na webu www.hlidacsmluv.cz. Řádově se jedná o tisíce smluv, podotýkám však, že smluvní strany mohou chyby odstranit ještě předtím, než ze smlouvy začnou plnit, pak nedojde ke vzniku bezdůvodného obohacení.

Sankce zrušení neuveřejněné, resp. nesprávně uveřejněné smlouvy od samého počátku, obsažená v § 7 odst. 1 zákona o registru smluv, ještě nemohla dopadnout na žádnou smlouvu, neboť nastává až po třech měsících ode dne uzavření takové smlouvy. Pokud tedy ustanovení § 7 odst. 1 zákona o registru smluv dopadá na smlouvy, uzavřené dne 1. 7. 2017 a později, lhůta pro jejich uveřejnění podle § 7 odst. 1 ZRS uplyne dne 1. října 2017 a později, protože však tento den byl nedělí, uplynula lhůta nejdříve až v pondělí 2. října 2017. V praxi k odhalení takových smluv dojde obvykle později, ať už v důsledku žaloby týkající se smlouvy, výkonu interní či externí kontroly nebo v důsledku žaloby týkající se poskytování informací podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím.

Zákon mimo jiné připouští znečitelnění či „začernění“ osobních údajů a obchodního tajemství. Jaké informace této „ochrany“ skutečně požívají a u kterých bude spíš jen domnělá?

V případě osobních údajů požívají skutečné ochrany např. osobní údaje třetích osob uvedené ve smlouvě. Může se jednat například o osobní údaje zaměstnanců smluvní strany, nebo o osobní údaje osoby, v jejíž prospěch má být smlouva splněna. Takovými osobními údaji bude obvykle jméno, příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu, telefon, e-mailová adresa, pokud se nebude jednat o oprávněně zveřejněné osobní údaje (resp. pokud nepůjde o služební číslo, služební e-mail). Skutečné ochrany budou požívat také citlivé údaje osob uvedené ve smlouvě (ať už půjde o smluvní stranu či třetí osobu), ledaže k jejich uveřejnění dal subjekt údajů souhlas.

Domnělé ochrany naproti tomu nepožívají osobní údaje smluvní strany – fyzické osoby, zejména pokud se jedná o podnikatele. Anonymizace či neuveřejnění jména a příjmení, názvu obchodní firmy či adresy sídla je v rozporu se zákonem.

V případě obchodního tajemství jde o složitější otázku, nicméně informace o ceně či identitě smluvních protistran, uveřejněných v registru smluv, mohou vypovídat o cenové politice či seznamu klientů, tudíž mohou být obchodním tajemstvím, pokud ovšem budou splněny všechny znaky obchodního tajemství, zejména konkurenční významnost a běžná nedostupnost. Ke znečitelnění uvedených informací proto nelze přistoupit „plošně“, jak se nyní často děje.

Právní úprava registru smluv je poměrně stručná – obsahuje pouze deset paragrafů. Myslíte, že je dostatečná, nebo by si zasloužila nějaké doplnění?

Právní úprava v samotném zákoně o registru smluv je dostatečná, vyžaduje však ke své aplikaci znalost dalších zákonů, zejména zákona o ochraně osobních údajů, zákona o svobodném přístupu k informacím, občanského zákoníku. Nicméně k samotnému uložení povinnosti uveřejnit určitý okruh smluv pod hrozbou sankce zajištěné autoregulačním mechanismem deset stručných paragrafů stačí bohatě (na Slovensku jich stačilo k zavedení obdobné právní úpravy devět).

Zákon o registru smluv proto není třeba doplňovat. Do budoucna by spíše mělo dojít k odstranění zcela zbytečných výjimek, prolobbovaných určitými zájmovými skupinami, jako je výjimka z uveřejnění smluv pro „malé obce“, výjimka pro akciové společnosti s majetkovou účastí státu, jejichž cenné papíry byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu, výjimka z uveřejnění smluv týkajících se Kanceláře prezidenta republiky, Poslanecké sněmovny, Senátu, Ústavního soudu či NKÚ, nebo naprostá většina výjimek obsažených v nedávno přijaté novele zákona o registru smluv.

Naplnil podle Vás registr smluv očekávání, která do něj byla při jeho zavádění vkládána?

Pokud se od zákona očekávalo rychlé a levné uveřejňování smluv, zefektivnění veřejné kontroly nakládání s veřejnými prostředky a s tím spojený prevenční efekt bránící uzavírání jednostranně nevýhodných smluv, pak lze říci, že všechna uvedená očekávání byla víceméně splněna, byť novelou došlo k určité redukci objemu veřejných prostředků, které této kontrole podléhají.

Pokud se očekávalo rozkrytí netransparentních toků veřejných prostředků skrze smlouvy, pak i toto bylo naplněno například kauzou zpětných bonusů vyplácených dodavateli léčiv a zdravotních prostředků zdravotnickým zařízením, kterou zahájilo nalezení jedné uveřejněné smlouvy v registru. Přitom jde každoročně o miliardy Kč.

Nenaplněna naopak zůstala očekávání některých odpůrců zákona o registru smluv. Zákonem nedošlo ani k nemožnosti uzavírat smlouvy, ani k vyzrazení obchodních tajemství státních podniků, ani k zahlcení měst a obcí agendou související s uveřejňováním smluv. A hlavně nedošlo ani ke zrušení zákona o registru smluv, ani k jeho novelizaci do podoby, kdy by již nedokázal výše uvedená očekávání naplňovat.

Rozhovor vyšel na serveru Právní prostor.