Zásady pro spolupráci obcí s developery a možnost dohody na změně územního plánu - II. díl

Existenci Zásad právní řád České republiky aktuálně nepředvídá. Obec je základním územně samosprávným celkem s ústavně garantovaným právem na samosprávu a veřejnoprávní korporací, která může mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. I přesto, že je obec osobou veřejného práva, může vystupovat a jednat rovněž v soukromoprávních vztazích, přičemž podle § 20 odst. 2 občanského zákoníku lze na soukromoprávní jednání obce použít soukromoprávní úpravu, slučuje-li se to s právní povahou obce.

Jak na udržitelé investice v obcích?

Z toho se dovozuje, že zastupitelstvo obce je oprávněno si svým usnesením stanovit pravidla pro jednání s developery o jejich stavebních záměrech a k uzavírání smluv s nimi. Obsah těchto smluv není aktuálně účinnými právními předpisy regulován, je však obsažen v úpravě plánovacích smluv v novém stavebním zákoně (č. 283/2021 Sb.).

Plánovací smlouva bude veřejnosprávní, nicméně bude moci obsahovat i soukromoprávní prvky. Ust. § 131 odst. 1 písm. b) nového stavebního zákona např. předpokládá, že obec se v plánovací smlouvě bude moci zavázat, že učiní kroky k vydání územně plánovací dokumentace, v případě, že záměr nelze uskutečnit bez jejího předchozího vydání. 

Zásady a možnost dohody na změně územního plánu

Možnost uzavírat plánovací smlouvy ohledně změny územního plánu podle nového stavebního zákona je proto důležitá, a není náhodou, že mnohé Zásady obsahují tuto možnost dohody obce s developerem již nyní. 

Existují přitom právní názory, podle nichž obec nemůže soukromoprávní smlouvou s developerem zasahovat do veřejnoprávního procesu pořizování územního plánu regulovaného stavebním zákonem (č. 183/2006 Sb.). Podle těchto názorů obec a její zastupitelstvo vystupuje v procesu přípravy a schvalování územního plánu jako orgán veřejné moci, který může činit jen to, co jí zákon výslovně dovoluje, nikoli vše, co jí zákon výslovně nezakazuje.

Uvedené pak má znamenat, že pokud je obec soukromoprávní smlouvou zavázána k obsahu veřejnoprávního aktu v mezích správního uvážení, je to v rozporu s veřejnoprávním postavením obce podle stavebního zákona, neboť obec nemůže bez zákonného základu uzavírat žádnou smlouvu, kterou by se zavázala omezovat svoje veřejnoprávní správní uvážení při výkonu vrchnostenské pravomoci. 

Podle mého přesvědčení však v principu nic nebrání tomu, aby obce již nyní s developery uzavíraly smlouvy ke změnám územních plánů. Lze souhlasit pouze s tím, že se obec nemůže developerovi přímo zavázat, že v jeho prospěch schválí změnu územního plánu v určitém znění. Zastupitelstvo totiž nemůže přímo zasahovat do věcného řešení obsahu územního plánu, který se pořizuje v přenesené působnosti a závazně se v něm vyjadřují dotčené orgány.

Zavázat se ke tomu, že bude činit kroky směřující ke změně územního plánu, jak to předvídá úprava plánovacích smluv podle nového stavebního zákona, však obec legálně může, při rozhodnutí o pořízení změny územního plánu ve prospěch developera nevystupuje vrchnostensky, ale v samostatné působnosti. V jejím rámci obec jedná tedy jak při uzavírání smlouvy, tak při rozhodování o změně územního plánu, přičemž je to v obou případech zastupitelstvo obce, které schvaluje uzavření smlouvy i návrh na změnu územního plánu obce. 

Judikatura: obec s developery může uzavírat smlouvy

Pro tento výklad lze nalézt oporu i v soudní judikatuře. V rozsudku ze dne 11. 3. 2020, č. j. 21 Co 240/2019-255 se Nejvyšší soud vyslovil k roli obce při pořizování změny územního plánu. Podle něj obec může uzavírat smlouvy s developery, avšak v rámci těchto smluv se může zavazovat pouze k právnímu jednání, kdy vystupuje jako subjekt soukromoprávních vztahů, nikoliv jako nositel veřejné moci.

Možnost obce zavázat se ve smlouvě s developerem např. k udělení souhlasu vlastníka pozemku s určitým záměrem pak potvrdily soudy již dříve, například v rozsudku ze dne 28. 5. 2014, č. j. 22 Cdo 607/2014 Nejvyšší soud mj. akcentoval skutečnost, že rozhodnutí ohledně udělení souhlasu leží skutečně pouze na obci, která hospodaří se svým majetkem, a to bez ohledu na to, že jde o pozemky ve vlastnictví obce, které slouží k obecnému užívání. 

V rozsudku ze dne 28. 2. 2013, sp. zn. 33 Cdo 3225/2011 Nejvyšší soud v něm v podstatě legitimizoval možnost obcí požadovat po developerech finanční příspěvek na vybudování infrastruktury, pokud dojdou ke vzájemné dohodě. V tomto rozsudku Nejvyšší soud vycházel právě z dvojího postavení obce v rámci výkonu samostatné působnosti, kdy obec vystupuje jako nositel veřejné moci a kdy naopak vystupuje ze svého soukromoprávního postavení, v rámci kterého obec vystupuje jako právnická osoba v právních vztazích, v nichž má s ostatními účastníky rovné postavení.

Čtěte první díl článku

V těchto vztazích může obec stejně jako jiní jejich účastníci činit vše, co není zákonem zakázáno a svá práva a povinnosti si může se souhlasem druhé smluvní strany upravit odchylně od zákona, pokud to zákon výslovně nezakazuje nebo z jeho povahy nevyplývá, že není možné se od něj odchýlit. Možnost uzavírání smluv obcí s developery a jejich zavazování k poskytnutí příspěvků obci na základě této smlouvy dovodil Nejvyšší soud právě ze soukromoprávního postavení obce.

Podle rozsudku Nejvyššího soudu žádný zákon nezakazuje obci uzavřít dohodu, ve které se vlastníci pozemků zaváží finančně přispět obci na vybudování infrastruktury, která jim bude ku prospěchu (zvýší hodnotu jejich pozemků). V tomto rozsudku Nejvyšší soud pak také zdůraznil roli autonomie vůle smluvních stran, tj. obce a investora s tím, že záleží jen na vzájemné dohodě obce a vlastníka pozemku, zda a za jakých podmínek dohodu uzavřou. 

Případ sponzorské smlouvy v obci Černolice

Zásadní je pak judikatura v dlouhotrvajícím případu obce Černolice, která se na základě sponzorské smlouvy zavázala zařadit pozemky developera jako stavební do územního plánu. Poté, co byly pozemky zařazeny do návrhu územního plánu jako zastavitelná plocha, došlo v důsledku procesního pochybení obce při schvalování územního plánu ke zrušení jeho části právě v rozsahu pozemků developera.

Obec také iniciovala místní referendum, přičemž občané obce hlasovali tak, že pozemky developera budou zařazeny do oblasti neurčené pro zástavbu. Obec následně schválila změnu územního plánu podle výsledků místního referenda, což vedlo ke znemožnění realizace projektu developera. Ten odstoupil od smlouvy pro nemožnost plnění ze strany obce a požadoval po ní sponzorský dar vrátit.

Nejvyšší soud v rozsudku č.j. 23 Cdo 129/2021-291 ze dne 28. 4. 2021 odmítl dovolání obce, čímž potvrdil předchozí rozsudky Okresního soudu Praha-západ č.j. 7 C 123/2018–134 ze dne 5. 12, 2018 a rozsudek Krajského soudu v Praze č. j. 21 Co 240/2019-255 ze dne 11. 3. 2020, v němž tento soud uvedl:

„Obec je oprávněna zavazovat se v rozsahu své samostatné působnosti, což také ve sponzorské smlouvě učinila, když se zavázala pouze k zařazení pozemků jako stavebních do územního plánu, avšak nezavázala se k tomu, že takovýmto způsobem bude územní plán schválen. Ani její závazek vydat sponzorovi souhlas s vydáním územního a stavebního rozhodnutí pro stavbu rodinných domů a závazek neklást projektu žádné překážky není v rozporu s pravomocí v rozsahu její samostatné působnosti.“

Lze shrnout, že na formu spolupráce obce a developera směřující ke změně územního plánu, kde obec vystupuje jako rovnocenný partner v rámci soukromoprávního vztahu, a nikoliv jako nositel veřejné moci, lze aplikovat zásadu legální licence. Podle ní lze činit vše, co není zákonem zakázáno. Obce tedy mohou uzavírat smlouvy s developery ke změně územního plánu, bez níž by realizace jejich záměru nebyla možná. Developeři se pak mohou smluvně zavázat přispět obci na budování potřebné veřejné infrastruktury za podmínky, že k požadované změně regulace v území skutečně dojde. 

Celý článek, jehož autorem je advokát Jiří Nezhyba, byl publikován v časopise Urbanismus a územní rozvoj č. 4/2023.

Uvažujete o zavedení pravidel pro jednání mezi investory a obcí?

Probereme s Vámi konkrétní situaci a podmínky, které jsou pro další výstavbu na území obce důležité a zapracujeme je do klíčového dokumentu pro další rozvoj.

Obraťte se na nás